内部参阅总第期

城市评论12

江苏省城市发展研究院年12月28日

·江苏改革开放四十年来城镇发展回顾与展望·

新华网报道（2）顾介康发言（5）钱伯华发言（9）

仲红岩发言（16）臧建东发言（21）王兴亚发言（25）

吴健发言（29）仇向洋发言（32）徐之顺发言（38）

江苏城市四十年发展回顾与展望

——庆祝改革开放四十周年专题论坛

年12月18日，习近平总书记发表了庆祝改革开放四十周年重要讲话。年12月26日，江苏省城市发展研究院积极响应中央和省委庆祝改革开放40周年活动，举办了“江苏省改革开放40年城市发展回顾与展望”专题论坛，学习领会习近平总书记重要讲话，畅谈江苏城市40年来的发展成就与经验，同时思考探讨一些重大课题和深层问题，提出了不少深刻见解和重要建议，对领导决策和相关方面工作具有参谋意义和参考价值。现将8位发言者所备全文编发如下，供领导和有关方面参阅。

江苏改革开放40年

城市发展回顾与展望专题论坛举行

新华网年12月28日14:55:46

来源：江苏省城市发展研究院

（新华网记者俞立）

年12月26日下午，江苏省城市发展研究院主办的《江苏改革开放40年城市发展回顾与展望》专题论坛在中共江苏省委党校举行。江苏省人大常委会原副主任、江苏省城市发展研究院名誉院长丁解民出席。省人大常委会原秘书长顾介康、省委研究室副主任仲红岩、省政府研究室副主任臧建东、省社科联副主席徐之顺出席并发言。江苏省城市发展研究院全体领导成员出席，其中仇向洋、钱伯华、王兴亚也做了发言。该院成员单位负责人及有关方面共50多人与会。论坛由该院院长刘福林主持。

江苏省城市发展研究院院长刘福林

刘福林院长指出，改革开放40年来，我国经济社会和国家面貌发生了历史巨变，全国和江苏的城市化也都随着改革开放发生巨变，取得伟大成就和成功经验。召开本次论坛，对江苏城市40年来的发展进行回顾与展望，是对中央和省委庆祝改革开放40周年活动的积极响应。

江苏省人大常委会原秘书长顾介康

江苏省人大常委会原秘书长顾介康回顾了江苏40年城市发展历程，认为城市发展既一脉相承又与时俱进。他着重谈了城市发展必须注重五个方面：第一，注重城市在区域发展中的历史方位，克服“就市论市”的倾向。第二，注重提升城市发展的内涵和质量，克服“摊大饼式”扩张的倾向。第三，注重彰显城市的个性特征，克服“千城一面”的倾向。第四，注重城市规划的长期性和法定性，克服急功近利的倾向。第五，注重统筹协调条块之间的关系，克服各自为政的倾向。

江苏省城市发展研究院常务副院长钱伯华列举历史事实和详实数据，从九个方面客观反映出40年来江苏城镇化的成就与经验：江苏在乡镇工业异军突起中推动城镇化大发展，在对外开放中推动城镇化跨越发展，在布局城镇承担沿海沿江、一带一路交流合作重任上发挥重要作用，靠发挥经济科技、教育文化、历史人文优势推动城镇内涵型高质量发展，靠稳健务实和地域创新领先扎实推进城镇创新发展，靠党政推动、市场驱动“双驱”发展模式推动城镇化快速发展，在推进城镇化中坚持统揽齐抓、造福人民的正确定位和指向，在制定实施新规划中进一步推进新型城镇化。

江苏省委研究室副主任仲红岩阐述了江苏城市化的六个特点与规律：一是城市发展具有渐进特点。二是城市化与经济发展互动。三是城市规模与资源环境承载相相适。四是城市发展坚持以人为本。五是城市具有文化特色标识性。六是城市发展具有系统性。提出城市群要向“大集中、小分散”态势发展，城乡一体化是今后城乡更高的形态和发展的方向。

江苏省政府研究室副主任臧建东对江苏城市转型发展提出五点建议：一是贯穿创新协调、绿色开放共享的主题。二是集聚发展，注重集聚、协调、错位发展。三是着力打造智慧城市。四是注重融合发展，包括城乡融合、产城融合、不同群体的融合。五是树立绿色发展理念。

江苏省城市发展研究院副院长王兴亚阐述了信息化在城市化中的地位、作用和价值。他认为，多项数据指标显示我国城市化发展之迅速，究其原因，国家信息化发展战略、现代信息技术对城市内涵型发展起到了不可替代的巨大作用。加速城市化趋势不会改变，加速信息化趋势也不会改变，并且战略地位会更加凸显，建设智慧城市是信息化战略的深度实践，信息化将继续助推城市化。他提出智慧城市建设思路应重构，认为智慧政府的引领作用不可或缺。

南京卓远资产管理有限公司总经理吴健提出优势城市理论，他认为，打造优势城市的核心是产业发展。通过产业创新打造优势城市包括三个方面：基于资源配置的创新、基于产业集群的创新、以及基于产业环境的创新。

江苏省城市发展研究院理事长仇向洋概括了城市化过程中几点做法和经验：建立实行以空间管治权为特征的高度分权制度；城市化的动力在地方政府，通过投资拉动发展；商业模式创新成为中国城市化的关键点，例如实行高速路、机场建设收费制度等。现在也出现了一些新情况、新问题，比如划定土地红线等新的限制，应抓紧研究，尽快加以解决。

江苏省社科联副主席徐之顺充分肯定本次论坛的成功举办，同时以“充分发挥城市化对江苏高质量发展的促进作用”为题发言。他认为，城市的高质量发展，是江苏高质量发展走在全国前列的有机组成部分和重要内涵。推进城市化要突出城市驱动创新的重要功能，特别是大城市要起到“龙头”带动作用，促使城市成为创新的沃土。应突出高质量发展的价值导向和评价标准。应紧密配合国家区域协调战略、乡村振兴战略，促进城乡和区域的协调发展。

负责管理全省各种论坛的省社科联学会部负责同志听了大家发言后认为，这次论坛规格和质量都比较高，主题好、紧跟形势，水准高、亮点不少，其中不乏真知灼见，对党政领导决策及有关方面开展工作具有重要参谋意义和参考价值。

与会领导和各方面负责人合影

对江苏城市发展的回顾与思考

顾介康

在庆祝改革开放四十周年之际，很高兴来参加城市发展研究院举办的“江苏改革开放40年城市发展回顾与展望”论坛。我主要对江苏城市发展的历史做一些回顾，对城市规划问题讲几点思考。

一、江苏城市发展的历史回顾

40年改革开放的发展历程有一个很明显的轨迹，既一脉相承，又与时俱进。无论是中国特色社会主义理论的创立、发展、完善、创新，或是中国特色社会主义总体布局的不断完善，包括各个领域、各个行业的改革、开放、发展，以及党的建设发展的过程都是如此，城市的改革开放和发展建设也是如此。

从江苏的实践来看，在改革开放前的计划经济时代，是典型的城乡二元结构，即“农村农业、城市工业”，“农产品进城、工业品下乡”。改革开放后乡镇企业的异军突起，开始打破这种传统的城乡二元结构，城乡之间的资金、资源、技术、人才、产品等开始双向交流，打破了原本的单向交流。由于乡镇企业实行的是“离土不离乡”的用工制度，城乡户籍制度尚未改变，故尔乡镇企业极大地推进了江苏工业化的进程，却没有同步推进城市化的进程。

年，省委、省政府在常州召开第二次城市工作会议，在全国首次提出“以城市为中心、农村为基础、小城镇为纽带，实现城乡协调发展”的发展理念，这在全国是比较较早的，极大地推动了小城镇和乡镇企业的发展，在苏南地区出现了“农村包围城市”的现象，即农村的改革和发展快于城市的改革和发展。年，江苏继辽宁之后，在全国各省区中较早全部实行市管县行政管辖和领导体制。

进入上世纪90年代中期以后，改革的重点由农村转向城市，城市的企业逐步搞活，各级各类开发园区进入收获期，大量的农民工开始进城，中心城市在区域发展中的主导地位和集聚辐射作用日益凸现。为适应这一城乡关系的重大变化，经过几年的酝酿，于年省委、省政府召开了第三次城市工作会议，明确提出了城市化战略，即加快推进城市化，实现城市现代化、农村城镇化、城乡一体化的战略思想，提出“加快大城市、特大城市建设，积极发展中小城市，着力培育重点中心镇，全面提升城镇发展质量”的工作方针，并制定了建设南京、苏锡常、徐州三大都市圈和几纵几横的城镇发展轴的总体布局。这个会议后，采取了县改市、县改区（解决市县同城问题）、小乡镇合并等一系列措施，江苏的城乡关系进入一个新的发展阶段。

党的十六届三中全会提出了“以人为本，全面协调可持续发展”的科学发展观，提出了实现“五个统筹”的要求，并把“统筹城乡发展”放在“五个统筹”的首位。据此，省委、省政府在统筹城乡发展上采取了许多卓有成效的措施。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央提出了新型城镇化战略思想，以“四化联动”推进新型城镇化，推出一系列举措，包括建设生态城市、建设美丽城市、乡村振兴战略等。江苏的城市和乡村建设也由此进入新的阶段。

以上是对江苏城市化进程及战略规划调整的简略回顾，从中可以清楚地看出既一脉相承又与时俱进的发展轨迹。这个发展轨迹表明，创新必须是在继承基础上的创新，必须是在实践探索基础上的创新，必须是尊重广大群众首创精神的创新。

二、新时代城市发展的目标

现在，中国特色社会主义进入了新时代，城乡关系发生了很多新的变化，城市的改革开放产生了很多新的需求。为此，新时代城市发展必须贯彻三条基本的原则：一是必须坚持以人民为中心的发展思想；二是必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念；三是必须坚持高质量发展的要求。根据这三项基本原则，今后城市发展的目标应该是：建设创新创业城市，建设协调发展城市，建设开放包容城市，建设数字智慧城市，建设绿色环保城市，建设文明宜居城市。

三、对城市规划的几点思考

城市的建设和发展应该坚持抓好什么？总的来说是四句话：高起点规划，高规格设计，高标准建设，高水平管理。其中首要的一条是制定科学合理的规划。这不仅关乎现阶段城市的建设，而且关乎城市的长远发展。目前城市建设和发展中存在的诸多问题，很大程度上是规划不科学、不合理造成的。

改革开放40年来的实践表明，在制定城市发展规划时必须注意以下几点：

第一，注重城市在区域发展中的历史方位，克服“就市论市”的倾向。每个城市都处在区域发展和城市群体的大格局中，只有找准自己在这个大格局中的历史方位，才能确定自己的发展目标，也才能根据这个目标制定科学合理的发展规划。所谓高起点规划，就如“航拍”一样，放宽眼界，在更大区域范围和城市群体中找准自己所处的方位，而不是“就市论市”。确定历史方位，有上、中、下三个层面。对江苏城市发展来说，“上”就是把自己放到整个长三角乃至全国区域、城市群体中来考量；“中”就是把自己放到全省城市体系中来考量，“下”就是要把自己放到本市范围内来考量。例如，南通素有通江达海的地理优势，但长期来“南通南通，向南不通”，虽然它与上海的直线距离仅60公里，却因江海阻隔，很难接受上海的辐射和带动，通江达海的地理优势也很难充分发挥出来。苏通大桥和崇启大桥建成通车，打开了与上海的直接通道。与此同时，长三角一体化发展上升为国家战略，南通被定位为长三角北翼的经济中心。在这种情况下，南通市的规划就不能仅仅从南通本市区域考量，也不能只从苏中区域范围考量，而必须从“长三角一体化发展战略”的高度、从“建设长三角北翼经济中心”的要求来规划设计南通未来的发展。再如徐州市，它是我国东西与南北联结的交通枢纽，也是淮海经济区的中心城市。所以，徐州市的城市规划就不能“就市论市”，也不能局限于苏北五市的区域，而必须放到史称“五省通衢”位置，今天江苏、山东、安徽、河南4省20个市的实地范围内加以考量。

第二，注重提升城市发展的内涵和质量，克服“摊大饼式”扩张的倾向。长期来，城市规划的编制注重的是空间布局，忽视了城市内涵质量的提升，“摊大饼式”的扩张成了一个十分普遍的现象。诚然，在城市发展的一定阶段，适应城市化快速发展的现实状况，适当扩大城市的规模是必然的，也是必需的。但是，城市的规模不可能无限扩大。现在，我国整个经济社会的发展进入了高质量发展的新阶段，城市规划的制定和修编，更重要的是把重点放到提升城市发展的内涵和质量上来。这是一个新课题，需要很好的探索和研究。

第三，注重彰显城市的个性特征，克服“千城一面”的倾向。城市的建设和发展，有着共同的规律，规划的制定和编修，必须遵循城市发展的一般规律，但由于各个城市的区位条件、自然环境、人文底蕴、资源禀赋、经济基础、产业结构等各不相同，在发展过程中自然会形成各自的个性特征和优势。例如，从历史上看，北京、南京、西安的特点是“都”，其特征是有城门城墙，多宫殿式建筑；上海是“滩”，属敞开式形态；广州是“市”，是我国最早的通商口岸、商贾云集之地；武汉是“镇”，在历史上是驻兵重地，等等。在今后发展中如何在遵循一般规律的同时彰显城市自身的特色优势，特别是彰显自然环境的特色、产业结构的特色、文化底蕴的特色和建筑风格的特色，是非常重要的。因为没有个性特色的城市，是没有魅力的城市。

第四，注重城市规划的长期性和法定性，克服急功近利的倾向。城市规划关乎一个城市十年、二十年乃至几十年的建设和发展。一次规划的制定必须经过深入的调查研究、反复的科学论证，特别是要善于借鉴国内外先进城市的有益经验。规划经过一定的法定程序获得通过，就具有长期性、法定性，不能随意更改和变动。国外发达国家的许多城市上百年都没有什么大的变动。早些年《新华日报》曾报道过，溧阳市“七任书记共守一个湖”，这是一个很好的正面典型。但是，现实情况告诉我们，“书记调动，规划重弄”的现象并不少见。不少主政一市的领导干部，上任伊始，不是认真研究原定的规划，而是根据自己的意志随意更改规划，而且总想在自己任期内把事情做完，把规划的土地用光。这种急功近利的做法，实在是城市建设发展之大忌。诚然，人们的认识总是会受到一定历史条件的制约，城市的建设和发展也总是会提出新的需求，因而对原定的规划作一定的修改和调整也是必需的，但是以上所说的急功近利的做法实在是要不得的。

第五，注重统筹协调条块之间的关系，克服各自为政的倾向。我国行政体制的一大弊端是块块分割、条条分割、条块分割，这种弊端在规划的制定和实施过程中表现得十分明显。城市发展的总体规划，一般都是由各个部门、各个块块编制起草的专项规划汇总形成的。而部门、块块提供的规划草案，或多或少都会受到各自的部门权力和利益的束缚。因此，整体规划的编制，必须从城市发展的全局出发，对部门、块块提供的方案进行精准的考量和评估，以决定其取舍。很多其他政策的制定和实行也有类似的情况，我们常提的“最后一公里”问题，其实在很多情况下问题不是出在下面，而是出在上面，是由条块分割的体制所造成的。规划的实施，更要统筹协调好块块、条条、条块之间的关系。房子盖了拆、拆了盖，马路铺了挖、挖了铺，这是随处可见的现象，造成了人力、物力、财力的极大浪费。究其原因，就是规划的制定和实施没有统筹协调好块块之间、条条之间、条块之间的权力和利益。这个问题至今仍未很好解决，有待于体制改革进一步深化和抓紧推进。

（作者系江苏省人大常委会原秘书长，江苏省城市发展研究院顾问）

改革开放40年来江苏在全国

城镇化中的作为与贡献

钱伯华

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话，对改革开放的成功经验做了全面科学的总结，对改革开放的精髓要义做了深刻精辟的提炼，对新时代的改革开放发出了催人奋进的号召。我们一定要认真学习贯彻这一重要讲话，将其很好运用到我们对江苏城镇改革开放四十年的回顾展望特别是未来开拓上。

一、江苏是全国改革开放以来城镇化的缩影和先行军，为全国城镇化以点带面全面推进当好先行。

回顾全国改革开放四十年历史进程，改革先从农村开始，开放先从特区突破，接着扩至城市和全局，星火燎原般全面推进。和全国一样，在农村改革、先行区开放率先推进告捷的同时，江苏城镇迅速跟进，与农村和先行开放区比肩而行、交相辉映，取得了农村城镇化、城镇现代化、新型城镇化的伟大成就，在中外城市发展史上谱写了新的壮丽篇章。

改革开放以来，江苏在全国城镇化转折、上升及鼎盛时期都走在前列，城镇人口从年的.77万人猛增到年的.95万人，城镇化率由年的13.7%快速提升到年的68.8%，比全国58.5%高出10个百分点，仅比广东少两个百分点而位居各省区第二。江苏于年到辽宁省（于年经国务院批准在各省区中最早全省实行市管县体制）学习后，在全国第二家全省范围全部实行以城市为主导的市管县行政管辖和领导体制。先后于年、年、年、年召开了全省城市（城乡）工作会议，于年提出了作为全省大战略的城市化战略，于年、年中央城市工作会议后出台了贯彻实施意见，从行政领导体制上、全省发展战略和决策部署的制定实施上、贯彻执行中央对城市工作要求上，强有力地推进了城市化。全省发展到现在，一共拥有特大城市1个、大城市10个、中等城市6个、小城市40个。在年6月国家发改委公布的长三角城市群规划中，江苏有9个省辖市（宁苏锡常通盐扬镇泰）、两个都市圈（南京、苏锡常）进入。经国家主管部门评定，江苏共有国家生态园林城市3个，国家园林城市21个，国家园林县城5个，国家园林城镇13个，数量均居全国各省市区前列。另有4个城市获得联合国人居奖，14个城市获得中国人居环境奖。9个城市获得全国文明城市称号，总数居全国第一。在改革开放过程中，全国各种改革开放试验、实验和综合试点江苏都榜上有名，从多主题、多方面选择江苏多个城市、中心镇、特色镇承担，为全国城镇的改革开放和经济社会发展试点探索，创造新的做法和经验，提供样本和参照。

二、江苏是小城镇在乡镇工业异军突起中大发展的发源地，为全国城镇化做出了历史性贡献。

年12月党的十一届三中全会召开以后，江苏乡镇企业的发展先后进入转折关头、上升阶段和鼎盛时期。年效果初显，全省乡镇企业总产值突破亿元，在全国遥遥领先。到年更进一步，超过亿元，在全省工业经济中上升为“三分天下有其一”，到年更是大幅扩展为“半壁江山”，年又进一步上升到“三分天下有其二”，每五年左右就跨一大步，连上三个大台阶，谱写了连升三个音阶的宏伟“三部曲”。其中苏南相当一部分市县乡镇经济总量中乡镇工业占到70%-80%甚至更高，著名的华西等乡镇高达90%以上。而乡镇企业的基地和大本营就是大批涌现的小城镇和市县城郊，乡镇企业与中小城市特别是小城镇孪生共长、共同崛起，为全国的城镇化做出了历史性重大贡献。改革开放前，全省建制镇不断缩减，后来维持在个左右，最低时只有多个。年以后开始逐步转折。年5月省委召开全省第二次城市工作会议，提出“以城市为中心，以农村为基础，以小城镇为纽带，实现城乡经济的协调发展”，江苏由此进入到以乡镇企业为推动、小城镇为主导、自下而上的快速城市化阶段，全省大中小城市迅速崛起，小城镇如雨后春笋般茁壮成长，处于较高时段的年前后，全省小城镇密度平均为每51平方公里一个镇，最密地区为每37平方公里就有1个镇，就是说每走五六公里就有一个镇。城镇不仅数量快速增加、密度大，而且规模持续扩大，有的城镇的体量和实力比内陆地区的市县还要强大。全省建制镇从年的个，扩增到年的个，世纪之交的1年达到峰值个。年以后全国建制镇政策转变为撤并压减，有些改为街道。目前全省共有建制镇个，眼下正着力培育96个省级重点中心镇。但建制镇与小城镇并不等量齐观，数据表明，年全省建制镇个，小城镇却有个。无论建制镇怎样变化，大批小城镇却始终存在、有增无已。

在与乡镇企业相伴共生过程中，小城镇的发展逐步上升到国家战略高度。著名社会学家费孝通先生年9月在“江苏省小城镇研究讨论会”上提出的《小城镇大问题》，引起各方特别是高层重视。他还在江苏选取典型城镇和企业持续进行定点调查研究，先后十几次往返实地考察，将乡镇企业和小城镇密切结合起来，提出了推动二者互促并进的一系列战略设想和重要主张，为江苏乡镇企业和小城镇结合发展的经验得到中央肯定、并在全国推行发挥了重要促进作用。年10月党的十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”，于是“小城镇大战略”成为推进全国城镇化的战略部署和全局行动。其中，江苏超前一步的实践探索和成功经验，具有非常重要的决策缘起和先行示范意义。实践检验、时间验证显示，江苏小城镇和乡镇工业共生共荣、比翼齐飞的发展模式一举多得，既以小城镇为依托壮大了乡镇企业和整个工业经济，又借助乡镇企业促进了小城镇大发展，特别是由此达到了富民强省的根本目的，创造性地开辟了一条具有江苏特征、中国特色，农村城镇化、城乡一体化的发展新路子。这是江苏对全国的一大贡献，甚至具有国际意义。-年日本中小城镇研究会的一批专家连续在江苏考察研究，认为这种以小城镇和乡镇工业相结合的发展社会经济的模式，对发展中国家有重要的借鉴意义。

三、江苏是开放型经济前沿阵地、各种开发区及合资企业密集地，为全国城镇在对外开放中跨越发展探路前行。

江苏是对外开放大省，开放程度很高，全省外贸依存度最高时达90%以上，苏南更是高达%以上。年，全省货物贸易进出口突破4万亿元，规模再创历史新高，占全国的14.4%，连续15年位列全国第二。全省实际利用外资.4亿美元，世界强企业有家落户全省各地，投资项目多个。目前全省共有省级开发区85家，国家级开发区46家，居全国首位。这些开发区创造了全省1/2的地区生产总值和地方公共预算收入，完成了全省4/5的进出口总额，吸纳了4/5的实际使用外资，在经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用，而这些开发区绝大部分都是依托城镇建设和发展，利用城镇增强吸引力和感召力。城镇是对外开放、招商引资的名片和品牌，是招揽人才的梧桐树和用武之地，是吸引项目、技术、资金、资源的磁场与高地。同时，开放型经济也为城镇化输入了新动力、开辟了新天地。江苏在对外开放和城镇化上两手并抓、互促并进的做法和经验，为全国城镇在对外开放中跨越发展提供了成功范例。

四、江苏处于沿海沿江、一带一路重要位置，在布局沿周城镇承担交流合作重任上发挥重大作用。

江苏处于沿海沿江相交的入海口“T”型部位、紧连长江“龙头”的“脖颈”区段、一带一路的“桥头堡”和“咽喉”位置，这一自然禀赋得天独厚，使得江、海、路、带的区位优势和开发开放的先发优势兼而得之。年，中央决定首批开放沿海14个港口城市，江苏连云港、南通即列其中，成为中国最早对外开放的前沿地带。9年6月10日国务院通过《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海地区发展由此上升为国家战略。江苏省特别是沿海沿江地区处于“一带一路”和长江经济带建设两大国家新战略的交汇点，是国家两大新战略实施的前沿阵地，是全国发展最具实力、后劲和未来空间的区域之一。江苏在这一区域内，大中小城市星罗棋布，小城镇更是成群连片，全省经济社会发展的“主力军”、大中小城市和城镇的“精锐师”大多集中分布在这里，正是这些城镇承担了沿海沿江开发开放的基地载体、产业发展、流转集散、交流合作、市场运作等繁重任务，为全省全国沿海沿江和“一带一路”两大战略的具体实施做出了重大贡献。

五、江苏是经济科技、教育文化、历史人文高地，为全国城镇化提供了内涵型高质量发展样本。

江苏是经济科技大省，实体经济在全国名列前茅，年经济总量达到8.59万亿元，占全国经济总量的10.4%，并且“含金量”、“含绿量”不断提高。GDP总量仅次于广东位居第二，但人均GDP超出广东元，在大陆省份中最高。年全国百强县、千强镇中，江苏都名列前茅，数量也最多。江苏年起在全国最早酝酿提出和确立实施“科教兴省”战略。这一战略强有力地推进了全省科技教育的发展及其作用的充分发挥。全省迄今共有独立研究与开发机构个，已建成国家和省级重点实验室个、工程技术研究中心个、国家级高新技术特色产业基地个。全省科技进步贡献率达61%。这些绝大部分都是在城市进行和实现的。江苏是教育、文化、历史人文名省。全省共有普通高校所，位居全国第一。全省保有国家历史文化名城13座、中国历史文化名镇27座、中国历史文化街区5处，数量均列全国各省市首位。而经济、科技、教育、文化等方面的发展，都是主要集中在城镇中展开进行的，所有这些发展过程及结果都为江苏的城镇化赋予了深刻的内涵、丰厚的底蕴和无限的前景，使江苏的城镇化推进运行在一个很高的层次和水准上，完全称得上是全国城镇内涵型高质量发展的典范。

六、江苏既稳健务实又在区域创新上领先，为全国城镇化的扎实推进和不断创新发挥先锋作用。

江苏历来以稳健、务实著称，这完全符合我们党的“实事求是”的思想路线，弘扬了我党倡导的实干精神，这使江苏各方面的工作、包括城镇化的推进，都比较切合实际、扎实有效。与此同时，江苏非常注重解放思想、改革创新，7年在全国最早提出“创新驱动”战略，并且作为全省“七大战略”的核心战略强力推进，在全国区域创新能力排列中连续九年居于首位（第十年年，以1.9分之差仅次于广东）。在福布斯中国大陆创新力最强城市排行榜30城市中，江苏占9席，数量为全国各省区第一。这些都是江苏城镇发展最高能的动力支持、最强劲的实力支撑，使得江苏的城镇化基础牢、起点高，充满了发展动力、创新能力、巨变魔力。而城镇化的发展，特别是智慧城市、创新城市的创建，也为实施创新驱动战略、建设创新型省份夯实了更牢的基础，打造了更好的环境，提供了更好的条件。江苏现今正在探索开辟一条靠创新推进城镇化更好更快发展的新路子，在新时代进入高质量发展的新阶段，这无疑具有将城镇化向高端推进的重大引领意义。

七、江苏在城镇化中将党政推动与市场驱动两手并用，为全国城镇化创造提供了“双驱”发展模式。

江苏经济社会发展的特质曾以“苏南模式”著称，其主要特点就是集体经济和党政推动，这在城镇化的初期、中期也特别明显，越是以乡镇企业为主体的集体经济早发快发、同时党政推动强劲有力的地区，城镇发展、城镇化率的提高越快。与此同时，乡镇企业的诞生和发展初期，就是利用和依靠了市场。后来省里总结乡镇企业之所以兴起，最根本的一条经验就是“没有去管它”，即没有条条块块和条条框框去限制束缚它，换句话说，就是自主经营、自找市场。党和国家决定实行市场经济、放开搞活私营经济之后，江苏的市场高度开放、私营经济空前活跃，总量居于全国前列，为城镇化提供了取之不尽用之不竭的资金支持，特别是从活跃市场经济上为城镇化增添了无限生机与活力。发展乡镇企业和私营经济由此靠党政推动和市场驱动而迅猛发展，城镇化也因此获得快速推进。由于乡镇企业和私营经济可以创造GDP，拉高政绩指标，城镇化可以迅速改变面貌，尽快树立政绩形象，所以各级党政领导对这两方面特别热心和给力，将其作为工作的重点和主抓手，强有力地推动了城镇化阔步向前。实践表明，在政绩观及其追求手段正确、决策与领导科学、市场运用恰当的情况下，党政推动与市场驱动两手并用的“双驱”发展模式是最高效的，江苏城镇化成就的取得主要依靠和得益于此，这具有在全国更大范围推广的价值和意义。

八、江苏在城镇化中融入大局全面统筹、以人为本造福人民，为全国城镇化的全局定位和发展指向提供了范例。

城镇化不是一个孤立的单项性工程，并不仅仅是建楼造城进人、美化市容市貌、完善各种设施，而是一个与其他方面相生共存、互促并进的经济社会系统工程，所以，中央在将城镇化摆到国家战略层面的同时，先后将城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化以及市场化、国际化相提并论，要求统筹谋划、统揽齐抓。年初，中央领导同志提出，推进城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要求着力提高内在承载力，不人为“造城”，实现产业发展和城镇建设融合。江苏在这些方面都是做得比较好的，全省各地城镇化的推进不是拔苗助长、人为造城，而是应需而生、应时而动、因地制宜、急民所需。同时，城镇化与工业化、农业现代化、信息化以及市场化、国际化等各方面相伴相生、相辅相成，很多新城镇是由新型工业化、农业现代化所催生和促成，而城镇化也相应促进了工农业及其他方面的发展。这是江苏全省各地城镇迅猛发展、城镇化快速推进的普遍实践和共同经验，其核心和关键，一是把城镇化作为经济社会发展全局性系统工程，摆在整个全局之中统筹谋划、统揽齐抓；二是把握好城镇化的正确方向和根本目的，以人为本、为民造福。江苏在这些方面的实践效果十分显著，为全国城镇化的全局定位和发展指向提供了成功范例。

九、江苏在城镇化中放眼世界、筹谋未来，为新时代的新型城镇化继续做出新贡献。

江苏求实务实、崇尚实干，同时又高瞻远瞩、深谋远虑，制定的奋斗目标、发展战略、规划计划，都显现出放眼世界、筹谋未来的眼光和招数。全省城镇化的整体谋划、战略决策、规划计划、推进步骤、实施方案，都很好执行了中央的决策部署、紧紧跟上了新时代的前进步伐。《江苏省城镇体系规划（-）》提出，至年，全省共将形成2个特大城市、15个大城市、12个中等城市、28个小城市和个镇的城市等级规模体系。全省城镇化水平约达80%，城镇人口将增加万左右，约为7万。整个城市发展思路摒弃“一味贪大”，更追求内涵提升和高质量发展，坚持“协调推进城镇化、区域发展差异化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化道路，构建特色鲜明、布局合理、生态良好、设施完善、城乡协调的城镇体系。

现在，全省城镇正在全面深入贯彻十九大精神，特别是学习贯彻习近平总书记最近两次在中央城市工作会议上对城市发展提出的具体要求，对应《长江三角洲城市群发展规划》，认真实施《江苏省城镇体系规划（-）》，谋划推进城镇新一轮高质量发展。

展望新时代，我们坚信，江苏城镇化的路子一定越走越宽广、前景一定越来越美好，一定能为全国的新型城镇化做出新的更大的贡献！

（作者系江苏省城市发展研究院常务副院长，江苏省委研究室原巡视员）

城市化发展规律研究

仲红岩

城市发展是人类文明进步的象征，是经济社会发展的产物，有其自身的客观规律。习近平总书记强调，要尊重城市发展规律，切实做好城市工作。遵循规律，城市发展才能沿着正确方向前进。违背规律，就会出现这样那样的问题。世界各国发展阶段不同、资源禀赋各异，城市发展没有统一固定的模式，但有一些共性特点、规律性特征，需要我们充分认识、自觉顺应。

第一，城市化发展的渐进性。

世界现代化国家实践表明，城市化发展包括初期、加速期和成熟期三个阶段。城市人口比重超过30%以后，城市发展呈现加速态势，城市化率超过70%，进入城市化成熟阶段。年底我国常住人口城镇化率为58.5%，处于城市化加速期，并开始进入较快发展的中后期。江苏作为东部沿海经济发达省份之一，城镇化率已达68.8%，接近城市化较快发展的后期，城市化水平总体上趋于稳步提升。苏南等城市化率较高的地区，面临着提高城市发展质量和内涵、积极推进区域城市现代化和城乡发展一体化的任务；苏中、苏北地区，面临着加快新型城镇化和工业化步伐、增强中小城市和小城镇综合承载能力与吸纳人口能力、加快人口城镇化进程的课题。

城市发展的主要动力来自于集聚效益，社会经济活动及相关要素在城市空间上的集聚，能够产生比分散状态下更高的经济效率。当然，在集聚的过程中，同时也积累制约因素，过度的集聚往往会导致集聚不经济，如土地价格上涨、生活费用攀升、资源短缺、环境恶化和诸多的社会问题，导致集聚效益的衰减。因此，当城市集聚到一定规模时又会产生向外扩展的辐射力，促使城市各类要素向外扩散。集聚与扩散是城市经济空间演化的基本表现，贯穿城市发展运动的历史全过程。

第二，城市化与经济发展的互动性。

经济增长是城市化的根本动力。城市化滞后于工业化，会抑制产业结构的调整、升级，抑制消费需求的增长、升级，同时也削弱集聚经济效益，影响资源配置效率的提高。不过，超前的城市化，脱离经济发展和人口增长需要人为大搞“造城运动”，会导致出现“鬼城”、“空城”，带来社会资源浪费和财富损失。

在城市发展的不同阶段，驱动城市经济发展的主要力量也在发生着转换。从江苏情况看，乡镇企业异军突起，推进了农村城市化；外向型经济蓬勃发展，推动大中城市开发区、工业园区脱颖而出；创新型经济的发展，为一些创新型城市集群的发展带来新动能。工业化进入中后期阶段以后，现代服务业比重上升，逐渐取代工业而成为城市产业的主角和发展的后续动力。德国鲁尔工业区20世纪70年代后，受经济全球化影响，以煤矿、钢铁和能源等传统重工业为支柱的产业日渐衰落，德国政府采取因地制宜的经济政策，通过经济结构调整和产业转型，将健康工程和生物制药产业、精细化工、信息产业等高新技术产业和文化产业作为重点，走出了一条老工业区发展的新路。与之形成鲜明对比的是，美国底特律曾是全美第四大城市，“世界汽车之都”，鼎盛时期人口高达多万，而到年已锐减到70万，不少企业撤离底特律，城市财政状况日益恶化，犯罪率节节攀升，于年宣布破产。底特律破产的根本原因，在于没有顺应信息化和高端服务业发展趋势，没有及时促进经济结构有效转型升级。这启示我们，在新一轮全球产业革命浪潮冲击下，推进城市长期繁荣发展的关键在于抓住经济结构转型机遇，主动顺应新旧动能转换趋势，积极引导新兴产业发展，及时实现经济结构转型升级。这对于我省特别是苏南地区城市和产业发展，具有借鉴意义。

第三，城市规模与资源环境承载的相适性。

在城市发展过程中，由城市人群、基础设施、绿色植物、微生物等所组成的城市生态系统，在其内部以及与其外部其他生态系统之间进行着极其复杂的物质和能量的转换，并保持着一定程度的相对平衡，这是保持城市健康发展必不可少的条件。

20世纪以来，人类在享受城市快速发展创造的巨大财富和技术进步的同时，也付出了巨大的资源和环境代价，英国伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件等便是最突出的例子。城市规模发展过快，过分拓展功能，人口过度集聚，必然出现与资源环境不协调，对环境造成不可逆转的破坏。进入工业社会后，不少国家在对重经济效益、轻生态保护的唯经济发展模式的深刻反思中，开始逐步转向兼顾人口、社会、经济、环境和资源的城市发展道路。以美国伯克利、巴西库里蒂巴、澳大利亚阿德莱德、日本北九州地区等为代表的城市，积极发展紧凑型城市，尊重原有自然地貌，强化土地集约利用，发展快速公交系统，有效促进了资源利用和生态保护。

目前，我国城市化发展已进入中后期，一些城市生态空间和建设空间比例失调，城市发展速度超过城镇自身资源环境承载能力，导致资源过度开发、交通拥堵频现、自然环境恶化等一系列严重问题，迫切需要加快转变发展方式，促进城市化与生态文明的深度耦合。要优化城市发展布局规划，控制城市开发边界，把资源环境承载力作为城市发展的基本依据和刚性约束，做到人口规模与城市用地相匹配、与资源环境承载力相适应；大力推动城市经济绿色转型，加快传统产业低碳化改造，实施城市环境综合治理，大幅降低农业面源污染；建立城市生态文明建设制度体系，持续改善城市人居环境。

第四，城市发展以人为本的归宿性。

城市发展不仅要遵循自然规律、经济规律，也要遵循社会规律。坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，积极改善民生，才能推动城市人本化发展。

长期以来，一些地方在城市建设中往往偏重经济发展，偏重基础设施硬件建设，对人的城市化和居民生活质量着力不够，经济虽然上去了，但城市宜居性却降低了，城市做大做高做美了，但城市居民却不能共享发展成果。推进新型城镇化，需要抓住人的城市化这个核心，把促进有能力在城市稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

城市是一定区域公共产品和公共服务提供的重要载体。要顺应居民的期待和需要，为居民提供与其需求相适应的公共产品和公共服务。加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革，让新市民享有与城市居民同样的基本公共服务，在城镇真正扎下根，由“流动”转为“落户”。要推进城市建设管理方式改革，让更多社会成员参与到城市建设、运营和治理中，打牢城市规划建设管理广泛的社会基础。城市管理者要自觉运用法治思维和法治方式治理城镇，提高城市依法治理水平。

第五，城市文化特色的标识性。

一个城市的吸引力和竞争力，很大程度上取决于该城市的文化资源和文化发展水平。城市发展，必须把文化摆在突出位置，以文化为灵魂，塑造城市品牌，提升城市竞争力。江苏城市大多历史悠久，名人荟萃，底蕴深厚，不少城市越来越重视文化建设，形成了特色风貌和独有气质。但是，一些地方城市文化的提炼和塑造还不够，群众认同感不强，难以形成城市的凝聚力和竞争力。城市文化的保护和利用还不够，城市文化价值尚未充分显现出来。

历史文化遗产是一个城市的魅力所在，要继承好、保护好。要让大家“记得住乡愁”，就要保护优秀传统文化，延续城市历史文脉。保护历史文化遗产，重点是做好文物古迹、历史文化名城名镇名村、历史建筑、工业遗产以及非物质遗产的保护，既要保护古代建筑，也要保护近代建筑；既要保护单体建筑，也要保护街区街巷；既要保护精品建筑，也要保护民居民俗。同时，要注意时代文化的培育，发展文化事业和文化产业，促进物质文化与非物质文化、市政文化与市民文化共同发展。提高城市的文化品位，促进城市建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调优美，体现城市地域特征、习俗特色和时代风貌。要有长远、宽广的视野，做好城市形象和城市精神的塑造，大力弘扬社会主义核心价值观，结合历史传承、区域文化、时代要求，打造个性化城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

第六，城市建设发展的系统性。

城市是一个复杂的“巨系统”。推进城市发展，必须把握好城市发展的系统性规律。要从顶层设计入手，明确城市发展的顶层架构、规划建设和公共管理等内容。从全球化和区域协同发展的角度，统筹好城市发展的空间、规模和产业三大结构；从建设时间和空间的角度，统筹好城市发展的规划、建设和管理三大环节；从绿色动力结构转换的角度，统筹好城市发展的改革、科技和文化三大动力；从宜居的角度，统筹好城市发展的生产、生活和生态三大布局；从管理模式的角度，统筹好城市发展的政府、社会和市民三大主体，切实转变城市发展方式，不断提升城市环境质量、人民生活质量和城市综合竞争力。

城市群是区域经济和城市化发展到一定阶段的产物。从世界范围内看，目前美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口，日本东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚人口、经济规模占全日本总量都达到60%以上，英国一半人口集中分布在不足1/5国土面积的大伦敦都市圈。我国京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积创造了三成以上的国内生产总值，引领和支撑着我国经济持续快速增长和参与国际经济合作与竞争。今后一段时期，城市群、城市带、大都市连绵区因具有更强的集聚能力、更大的经济规模和更高的空间效率，集聚规模将进一步扩大。与此同时，随着城市群大集中的程度越来越高，由于地价、交通、环境等因素，更由于信息化的深度推进，人口和产业呈现向中心城市郊区及周边城市扩散的“小分散”趋势，带动一大批周边卫星城镇快速发展。较长时期内，城市“大集中、小分散”的地域经济发展格局，将会成为城市发展的主体形态和主要趋势。要适应这种发展态势，合理引导、加快推进城市群集中发展，同时适当分流扩散发展，重点发展中小城市、小城镇，大力培育特色城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城市发展活力。

在工业化和城市化进程中，城乡差别和二元结构一直是人类共同面临的“现代化之惑”。城乡发展一体化是城市和农村职能的一体化、空间结构的一体化、管理服务的一体化。欧美等发达国家的城市化一般经历了城市化、郊区化、逆城市化的过程，其人口也经历了从农村向城市集中、再向乡村社区和小城镇回流的过程，但这种逆城市化并不代表城市的衰败，而是城市化的一种扩展，往往建立在城乡差别几乎消失的基础上。这种城乡一体化的协调发展，不仅有利于解决产业、人口过度聚集的“城市病”问题，也有利于以城带乡、以工促农，实现农村地区的现代化。消除城乡差别和二元结构，需在深入推进城乡规划、产业、基础设施、公共服务、就业保障、社会管理一体化的基础上，加大户籍、土地使用、金融、公共财政等制度的改革创新力度，切实推进城乡互为资源、互为市场，互相促进、互相服务。

（作者系江苏省委研究室副主任）

关于我省城市转型发展的几点思考

臧建东吴国玖

改革开放四十年来，我国经济社会发展可谓波澜壮阔、成就辉煌。城市发展，也是日新月异。我省多年来积极探索具有鲜明特色的城镇化道路，城市发展成绩显著，为全省经济社会发展提供了强力支撑。突出表现在五个方面：

一是城市化水平加速提升。年至年，江苏城镇人口总量由.8万人增加到万人；城镇人口比重由13.7%上升到68.8%，提高55.1个百分点，年均提高1.4个百分点。

二是城镇空间布局更趋合理。全省设市城市建成区面积由年的平方公里左右增长至年的多平方公里，大片新城、新区、新村拔地而起，多核心都市区取代传统的单中心城市，现代空间形态逐步代替传统的城镇景观。

三是城市综合实力显著增强。中心城市的发展空间大大拓展，城市布局逐步优化，综合实力明显增强，作为地区经济增长极的作用日益凸显。苏州、无锡、南京等城市的经济规模已达万亿量级。

四是现代城市功能进一步完善。城市更加宜居，15个城市获得“中国人居环境奖”(全国共43个城市)，扬州、张家港、南京、昆山、徐州等5个城市获得联合国人居奖(全国共14个城市)，获得中国人居环境奖、联合国人居奖的城市数量均居全国各省之首。

五是城市管理水平不断提高。全省积极探索推行数字化、网格化、“三社互动”、“政社联动”等城市管理新模式，提高了城市管理的科学性、时效性和互动性。

当前中国特色社会主义进入新时代，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。城市发展作为经济发展的重要组成部分，也要符合高质量发展要求。未来城市发展，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，着眼于人民日益增长的美好生活需要，不断提升城市环境和人民生活质量。未来城市转型发展，有五个方面需要







































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